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國際氣候外交:中美兩國在氣候變遷議題合作的可能性
//112950.yvessaintlaurentshoesoutlet.org   2021-02-22 00:16:05


美國與中國現強調氣候變遷與其所帶來的威脅,這有助於兩國調整方法與步驟,取得一致性的共識。
  中評社╱題:“國際氣候外交:中美兩國在氣候變遷議題合作的可能性” 作者:蔡裕明(台灣),實踐大學高雄校區通識教育中心會計暨稅務學系副教授

  一、前言

  美國新任總統拜登到目前為止所公布的內閣名單當中,除國務卿與國家安全顧問等人外,最值得重視的應該是任命歐巴馬總統時期的國務卿凱瑞(John Kerry)作為氣候變遷特使(Special Presidential Envoy for Climate)。凱瑞將參與美國的國家安全委員會,這標誌著美國國家安全委員會,將首次涵蓋專門負責氣候變遷議題的官員。拜登也表示入主白宮後的第一件事,即是華府將重新加入《巴黎協定》(Paris Agreement)。凱瑞誓言,“在不久的將來,美國將建立一個將氣候危機視為當前緊急的國家安全威脅的政府”。

  拜登任命氣候變遷特使以及強調氣候變遷的議題,可謂說美國重視將氣候變遷視為國家安全威脅的一部分。拜登在競選期間宣示,華府將訂定具有影響力的政策,並且促進國內外集體的行動。在國際層面上,拜登政府將氣候變遷議題當作修補與強化歐洲傳統盟友的安全合作關係的起手勢,並對中國拋出氣候變遷牌,試探美中兩國是否可先就氣候變遷議題進行討論。

  中國國家主席習近平在2020年12月12日在“氣候雄心峰會”(Climate Ambition Summit)藉由視訊發表題為《繼往開來,開啟全球應對氣候變化新征程》的講話,提出面對氣候變遷的新舉措,除展現北京推動生態安全與可持續發展的理念外,也是一種國際氣候外交的展現,更是某種程度上回應以氣候變遷議題作為美中關係發展的基礎。

  二、國際氣候外交

  地球暖化與海平面上升、酸雨與臭氧層遭破壞、雨林遭砍伐與有毒物質的擴散正威脅人類所居住的環境,如今這些污染物正破壞大氣結構從而導致全球的氣候變遷,這使得氣候變遷成為當代人類最為重大挑戰之一。氣候變遷進一步造成水資源的短缺、更為極端的洪水或暴雨、熱浪或層出不窮的森林大火更威脅人類社會,進一步造成氣候難民或引發暴力衝突,國際社會遂呼籲外交政策應在氣候變遷扮演重要的角色,讓國際氣候外交進一步解決全球社會所面臨的共同問題。氣候外交也是威脅最小的工具。國際間有關於環境議題或氣候外交的雙邊或多邊合作,本身可以促進對話與信任,從而有助於區域穩定。

  2016年,歐洲聯盟理事會(Council of the European Union)確定氣候外交在聯合國氣候變化大會後的政策方向。第一,在外交對話、公共外交和對外政策中繼續倡導將氣候變化作為戰略優先事項;第二,在低碳排放和適應氣候變化的發展背景下支持執行《巴黎氣候協定》(Paris Agreement);第三,強調解決氣候、自然資源、繁榮穩定與移民之間的關係,外交政策需要在其中扮演重要的角色。其中2015年12月締結的《巴黎氣候協定》是歷史性的里程碑,是多邊外交的重大勝利。

  氣候政策在外交談判過程中扮演重要角色,例如,建立碳交易市場與機制、能源轉型體系、建立具有韌力的社會以及可持續發展的公私伙伴關係,這些任務也有助於建立雙邊或多邊伙伴關係,共同合作解決氣候變遷所帶來的地緣政治後果與安全隱憂。歐巴馬的首席氣候談判代表和氣候顧問斯特恩(Todd Stern)和波德斯塔(John Podesta)在去年4月《外交事務期刊》(Foreign Affairs)中的〈因應氣候變遷外交政策〉(A Foreign Policy for the Climate: How American Leadership Can Avert Catastrophe)指出,“改變始於國內”。他們認為,這將需要針對氣候變遷採取強有力的行政和立法行動,以及重新建立美國在氣候科學領域的領導地位。

  由於川普政府已多次退出包括《巴黎氣候協定》、《開放天空條約》(Open Skies Treaty)與2015年的伊朗核協議等國際協定,因此存在國際信譽問題,於是需要建立某種承諾重新取得國際信任。

  三、為何拜登政府要重視氣候變遷議題

  美國顯然需要重新塑造自身成為國際信賴的合作伙伴與領導者,拜登在勝選後第一件事即宣布重視氣候變遷顯然是較佳的開局。但是,美國本身前兩次都未曾履行承諾,一次是美國首先退出2002年所達成的《京都議定書》,後來川普也退出《巴黎氣候協定》。

  拜登喜歡說他是第一個在參議院提出氣候變遷法案的議員。1986年的《全球氣候保護法案》(Global Climate Protection Act)被納入1987年的支出法案當中。雷根政府多忽略這項法案,但該法案要求美國國家環境保護局(Environmental Protection Agency, EPA)訂定國家的氣候變遷政策,並向國會提交年度報告。歐巴馬-拜登在任內有關氣候變遷議題上表現出色,特別在第二任任期期間通過具有里程碑意義的《巴黎氣候協定》,認為氣候可以與社會經濟相輔相成,並推動汽車燃油的標準,從而減少碳的排放。歐巴馬政府另訂定關於燃煤電廠的法規,後該法規因訴訟而受阻,為川普政府的薄弱的規則所取代。

  許多國家在去年12月的氣候雄心峰會當中紛紛表達重視氣候變遷的議題。例如,英國宣布要停止資助國外的石化燃料項目,歐盟表示將在2030年前消減55%的碳排放,加拿大則表示將提高碳稅到130美元以上,部分國家承諾2035年前實現淨零排放,並認為面臨“氣候緊急情況”(climate emergency)。

  領導力的建立則需要美國作出承諾。同樣的,拜登認為,氣候變遷是“我們時代的生存威脅”(the existential threat of our time)。拜登政府與其國安幕僚認為,氣候變化威脅美國乃至對世界各國的安全與發展。

  拜登政府的國際戰略傾向多邊主義與強調國際合作的方式,回應全球所面臨的威脅。美國國務卿布林肯(Antony Blinken)在去年9月接受哥倫比亞廣播公司(CBS)訪問當中,即強調合作解決世界上許多問題的重要性。他表示任何一個國家皆無法單獨行動面對氣候變遷、大規模遷徙、技術中斷或大流行性疾病等挑戰。並且認為美國在國內氣候變遷議題的成功與華府將可有效領導國際社會對抗氣候變遷,並可以強化美國的信譽。

  因此美國希冀在拜登政府的領導下,達到全面的潔淨能源的經濟,並在2050年前實現零碳的排放,並與國會合作以立法的方式訂定執行機制,在2025年前達到減緩氣候變遷的初步目標。因此,布林肯認為氣候變遷將納入美國的外交政策與國家安全戰略,以及美國對外的貿易作為。拜登強調氣候變遷的政策,將可以動員其他國家共同面對氣候變遷的挑戰,並接續歐巴馬時期將潔淨能源政策融入經濟政策,以及美國的民主拓展戰略。

 


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